国家的财政账本、赤字缺口与举债空间

第一个问题：2024年安排的4.06万亿规模赤字是怎么来的？

中央赤字：

中央一般公共预算收入10.24万亿，加上从中央预算稳定调节基金调入0.25万亿元、从中央国有资本经营预算调入0.08万亿元、上年结转资金0.5万亿元，收入总量为11.07万亿元。中央一般公共预算支出14.41万亿元，分为中央本级支出（4.15万亿元）、对地方转移支付（10.2037亿元）。

收支总量相抵后，中央财政赤字3.34万亿元，通过发行国债弥补，比2023年年初预算增加1800亿元。

地方赤字：

地方一般公共预算本级收入12.15万亿元，加上中央对地方转移支付收入10.20万亿元、地方财政调入资金及使用结转结余1.27万亿元，收入总量为23.63万亿元。地方一般公共预算支出24.35万亿元。

收支总量相抵后，地方财政赤字7200亿元，通过发行地方政府一般债券弥补，这与2023年持平。

也就是说，2024年中央加地方预算赤字4.06万亿，包括了中央财政赤字3.34万亿元和地方财政赤字7200亿元，占2024年预计GDP132万亿的比例为3%。这里需要注意的是，全年的财政预算是按总量口径，即在财政收支的基础上纳入了中央和地方的国有资本经营预算调入和上年结转资金，而不是计算赤字时直接用预算支出28.5万亿减预算收入22.4万亿。

也可以这么看：

2024年赤字规模=中央一般公共预算本级支出4.15万亿元+地方一般公共预算支出24.35万亿元-中央一般公共预算收入10.24万亿-地方一般公共预算本级收入12.15万亿元-（从中央预算稳定调节基金调入0.25万亿元、从中央国有资本经营预算调入0.08万亿元、上年结转资金0.5万亿元）-地方财政调入资金及使用结转结余1.27万亿元=4.06万亿元。

以上为财政第一本账的收支预算情况，但如果考虑第二本账的赤字，地方政府专项债、特别国债列入政府性基金预算，那广义赤字还要更高。地方专项债3.9万亿+中央特别国债1万亿=4.9万亿。如果考虑这部分，则广义赤字率共（4.06+4.9）/2024年预计GDP132万亿≈6.79%。

第二个问题：中国的债务规模有多大？

根据《国务院关于2023年度政府债务管理情况的报告》，截至2023年末全国政府法定债务余额70.77万亿元，包括国债余额30.03万亿元、地方政府法定债务余额40.74万亿元。国债余额中，内债余额29.70万亿元，外债余额3346亿元。地方政府法定债务余额中，计入一般公共预算的一般债务余额15.87万亿元，计入政府性基金预算的专项债务余额24.87万亿元。

按以上口径计算，中国政府债务率约70.77万亿元/GDP126万亿≈56%。

前不久的金融街论坛年会上，央财副校长李建军介绍，截至2024年6月我国地方债务总规模约100万亿元，其中地方政府债券余额为42.23万亿元，城投带息债务余额为57.16万亿元。

如果按照这个宽口径，加上后者57亿，那么中国政府合计债务余额约70.77万亿+57.16万亿元≈128亿元，政府债务率约128万亿元/126万亿≈102%，这种债务压力对赤字扩张政策形成了主要约束。

第三个问题：中国的财政缺口有多大？

根据三季度财政数据推测当下的财政缺口：

1-9月，全国一般公共预算收入16.31万亿元，同比下降2.2%，用这个增速推全年收入是21.68*97.8%=21.20万亿，与全年的预算收入目标22.39万亿相比，缺口有1.2万亿。

但是，这里需要注意：这种推算是建立在“一般公共预算支出100%完成”的假设之下的，实际上过去几年支出均未达到100%。如果我们按照过去4年平均的预算支出完成度98.3%来匡算，那么将会较预算少支出28.5万亿*（1-98.3%）=0.48万亿。

也就是说，第一本账的缺口为1.2万亿-0.48万亿=0.72万亿。

还要考虑第二本账，1-9月全国政府性基金预算收入3.09万亿元，同比下降20.2%，如果以1-9月全国政府性基金收入增速作为全年增速，那么全年收入7.07*（1-20.2%）=5.64万亿，与全年的预算收入7.08万亿相比，第二本账缺口在1.4万亿左右。

实际缺口合计约0.72+1.4=2.1万亿。可见，财政缺口被媒体夸大了，尤其是第一本账一般公共预算的缺口被夸大。

第四个问题：本轮财政刺激规模多大、政策选项包有哪些？

首先，蓝佛安部长提出的“拟一次性增加较大规模债务限额，置换地方政府存量隐性债务”，如何理解？

我国的国债执行的是余额管理制度，每年年初由全国人民代表大会审批当年年度预算赤字和年末国债余额限额，年度预算赤字一般即为当年年度新增国债限额。当年期末国债余额不得突破年末国债余额限额，也就是说，债务限额框定了债务余额的上限。地方政府债的管理同样如此。

笔者理解蓝佛安部长所讲的债务限额仅指地方政府的债务限额。

2023年末地方政府债务余额40.74万亿元，在此基础上加上2024年地方赤字0.72万亿（地方一般债）、地方专项债4万亿，那么理论上2024年末的地方政府债务余额将达到45.46万亿。

2021-2024年全国人大批准的地方政府一般债+专项债限额分别为33.27万亿、37.64万亿、42.17万亿、46.79万亿，近三年分别较上一年增加了4.37万亿、4.53万亿、4.62万亿。

如果2024年地方政府债务限额不增加，那么地方政府举债空间只有46.79-45.46=1.33万亿，应付前述两本账缺口（第二本账缺口1.4万亿加第一本账中的部分缺口）的压力较大。

还需要考虑到，多数省份实际无法用完债务规模、往往有额度剩余，以及未来化解隐性债务的重大需求，那么安排1万亿的增量地方政府债务限额恐怕不足。如果像外媒所说，2024年地方政府债务限额额外再增加2万亿，则当下地方政府理论上最高的举债空间可能达到3.33万亿。具体操作上，或许会选择给予地方专项债券或特殊再融资债券额度的方式。

其次，另一种可能的政策选项是发行特别国债。

如前所述，主要的财政压力来自第二本账，发行超长期特别国债对冲土地收入对地方财力的拖累成为一种现实选择。超长期特别国债纳入第二本账管理，不增加一般公共预算赤字，同时超长期特别国债未来的支持领域有望扩容，即将增加教育、医疗、保障房等支出科目。

发行特别国债的好处显而易见：债务由中央政府负责偿还，全部用于支持地方化债或项目建设，不需要地方政府承担偿还责任。

第三，目前最大的分歧在于，本轮（年内）会不会增发国债？

笔者倾向于支持华创证券的观点，认为增发国债、调增赤字可能只是政策储备、而非本次的必选项。

原因：一方面，第一本账的缺口并不太大，压力尚且小于2023年度，另一方面，第一本账并不难平账。能够动用的平账资源包括：中央预算稳定调节基金（额外）、央行等专营机构上缴结存利润、未用的国债和地方债额度、地方预算稳定调节基金等等。

财政部提到“中央财政还有较大的举债空间和赤字提升空间”，这意味着2025年或上调赤字率，如果明年按照3.5%安排赤字率，则国债和地方一般债的举债空间额外增加0.68万亿（明年GDP138万亿*0.5%），如果按照4%安排赤字率，则国债和地方一般债的举债空间额外增加1.38万亿（明年GDP138万亿*1%）。二者取平均，约略有1万亿空间，这部分预计可能用于补贴民生、刺激消费。

前述的每年地方专项债（或特别国债规模、特殊再融资债券）2万亿额外增量，未来三年总规模达到6万亿，再加明年额外新增的1万亿财政赤字（只考虑明年一年），总共的增量刺激规模或高达7万亿。

即便从宽口径政府债务率角度看，中国债务率也远低于日本，也略低于美国、法国、意大利等主要发达经济体，不能说没有债务扩张的空间。实际上，10万亿左右的债务扩张相对于GDP130万亿来说并非不可持续，中国必须要在长期的防风险目标和短期的防失速目标之间作出新平衡。

好消息是随着全球进入新一轮货币宽松，政府债务利率也将逐步下行，存量债务的付息负担会减轻。还有，不要忽略央行购债的最新动向，理论上来说央行持有的国债利息最终以利润上缴的方式回到中央政府，因此实际上这部分国债并不支付利息，从这个角度说我们还有更高的中央赤字空间。

（王雁飞，海南大学“一带一路”研究院副研究员）

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